糧食加工一直被視為糧食流通范疇，2004年制定實(shí)施的《糧食流通管理?xiàng)l例》也把糧食加工作為糧食流通的一個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行管理。但隨著糧食流通體制改革的不斷深入和糧食安全保障立法的持續(xù)推進(jìn)，糧食加工與糧食流通之間概念不清、關(guān)系不明等問(wèn)題，已經(jīng)影響到了糧食產(chǎn)業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展和糧食安全保障立法的質(zhì)量效率，需要盡快加以解決。筆者從以下方面研究分析，糧食加工和糧食流通雖有緊密聯(lián)系，但并不存在隸屬關(guān)系，兩者應(yīng)當(dāng)是糧食產(chǎn)業(yè)鏈條中互為獨(dú)立的兩個(gè)重要環(huán)節(jié)。
從現(xiàn)行法律和政策文件看
農(nóng)業(yè)法第四章“農(nóng)產(chǎn)品流通與加工”，將農(nóng)產(chǎn)品流通和加工分別規(guī)定，明確農(nóng)產(chǎn)品流通是指收購(gòu)、批發(fā)、貯藏、運(yùn)輸、零售和中介活動(dòng)，不包括加工活動(dòng)。
《糧食流通管理?xiàng)l例》和《糧食加工業(yè)發(fā)展規(guī)劃(2011—2020年)》等明確規(guī)定，糧食加工是指以原糧為原料，通過(guò)加工處理轉(zhuǎn)化為成品糧、半成品糧、食品、飼料及其他非食用產(chǎn)品的活動(dòng)。農(nóng)民專業(yè)合作社法、農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣法、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法等法律也都將糧食加工與生產(chǎn)、銷售、運(yùn)輸?shù)茸鳛橄嗷オ?dú)立的對(duì)象予以規(guī)定。
《國(guó)家糧食安全中長(zhǎng)期規(guī)劃綱要(2008—2020年)》將糧食加工和糧食流通作為保障糧食安全的兩大主要任務(wù)分別闡述，提出要提高糧食生產(chǎn)能力、完善糧食流通體系、完善糧食儲(chǔ)備體系和完善糧食加工體系。《糧食加工業(yè)發(fā)展規(guī)劃(2011—2020年)》也提出，要形成現(xiàn)代糧食加工體系，增強(qiáng)糧食加工供應(yīng)和應(yīng)急保障能力。
從糧食加工發(fā)展現(xiàn)狀看
糧食加工面廣、鏈長(zhǎng)，涉及產(chǎn)地初加工、精深加工和副產(chǎn)物綜合利用多環(huán)節(jié)，涉及家庭農(nóng)場(chǎng)、專業(yè)合作社和加工企業(yè)等多主體，上連生產(chǎn)、下連消費(fèi)，是小農(nóng)戶與大市場(chǎng)連接的關(guān)鍵，具有鮮明自身特色和獨(dú)有的功能作用，已脫離了流通產(chǎn)業(yè)范疇。
從保障國(guó)家糧食安全要求看
糧食安全既需要足夠的糧食生產(chǎn)能力、儲(chǔ)備能力和流通能力，又離不開相應(yīng)的加工能力和產(chǎn)業(yè)鏈掌控能力。糧食加工業(yè)越發(fā)達(dá)，糧食產(chǎn)業(yè)鏈條越完善，糧食安全基礎(chǔ)就越牢固，抵御風(fēng)險(xiǎn)能力就越強(qiáng)。滿足人民群眾日常生活食品必需，主要靠糧食加工主體提供保障，在應(yīng)急時(shí)更需要加工主體發(fā)揮保障作用。
從深化糧食流通體制改革要求看
20世紀(jì)90年代，我國(guó)在對(duì)糧食統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷制度的逐步改革中，開始實(shí)行“三項(xiàng)政策、一項(xiàng)改革”，糧食加工企業(yè)加工的小麥、玉米和稻谷等只能從國(guó)有收儲(chǔ)企業(yè)購(gòu)買，不能直接向農(nóng)民收購(gòu)或到集貿(mào)市場(chǎng)購(gòu)買。在此情況下，糧食加工和糧食收購(gòu)、銷售等是緊密聯(lián)系且不可分割的。但隨著全面放開糧食購(gòu)銷市場(chǎng)、完善糧食價(jià)格形成機(jī)制和糧食經(jīng)營(yíng)主體多元化等改革的深入推進(jìn)，糧食加工和購(gòu)銷已然脫鉤，將糧食加工作為糧食流通的做法與實(shí)際不符，存在明顯的邏輯混亂問(wèn)題，已經(jīng)對(duì)繼續(xù)深化改革構(gòu)成一定阻礙。
從部門管理職責(zé)看
根據(jù)此次機(jī)構(gòu)改革后的國(guó)務(wù)院相關(guān)部門“三定”規(guī)定，糧食加工作為農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)及工業(yè)的一部分，由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門、工業(yè)部門、糧食部門等按照各自職責(zé)依法管理。其中，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部負(fù)責(zé)起草糧食加工業(yè)發(fā)展的法律法規(guī)草案，履行規(guī)劃、指導(dǎo)、管理、服務(wù)等職能;國(guó)家糧食和物資儲(chǔ)備局負(fù)責(zé)糧食流通、加工行業(yè)安全生產(chǎn)工作的監(jiān)督管理，組織編制糧食流通、加工和物資儲(chǔ)備基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃。“三定”規(guī)定不僅在文字表述上，而且在部門職責(zé)劃分上，將糧食加工、糧食流通作為相互并列的兩個(gè)概念和彼此獨(dú)立的兩個(gè)環(huán)節(jié)，兩者不存在包含與被包含的關(guān)系。
綜上分析，糧食加工是指對(duì)原糧進(jìn)行處理轉(zhuǎn)化的活動(dòng)，糧食流通是指糧食收購(gòu)、銷售、儲(chǔ)存、運(yùn)輸、進(jìn)出口等活動(dòng)，兩者可以分開、也應(yīng)當(dāng)分開。下一步，應(yīng)當(dāng)針對(duì)糧食加工法律規(guī)范較為零散，系統(tǒng)性不足、協(xié)調(diào)性不好、針對(duì)性不強(qiáng)等問(wèn)題，從法律概念上把糧食加工和糧食流通區(qū)別開來(lái)，并按照糧食生產(chǎn)、糧食加工、糧食流通、糧食儲(chǔ)備、糧食應(yīng)急的糧食全產(chǎn)業(yè)鏈邏輯制定《糧食安全保障法》，構(gòu)建更加科學(xué)合理、完備有效的糧食安全保障法律規(guī)范體系。
信息來(lái)源：農(nóng)民日?qǐng)?bào)
